加拿大社會保障住房的發(fā)展及其啟示
摘要：大力發(fā)展社會保障住房，尤其是非盈利性住房是加拿大成功解決中低收入居民住房問題的基本經(jīng)驗，也是作為福利國家政府社會福利措施的重要體現(xiàn)。本文對加拿大社會保障住房的發(fā)展歷程進行了概括介紹，對加拿大社會保障住房的主要形式包括公共住房、非盈利住房、合作住房等從供給主體、融資來源、租賃對象、運作管理等進行了梳理與概括，對政府在加拿大社會保障住房發(fā)展中的作用及其政策實際效果進行評價，并結合我國住房保障事業(yè)發(fā)展的實際思考加拿大經(jīng)驗對我們的啟示。
我國住房保障制度的實施，在一定程度上緩解了中低收入居民的居住困難。但近幾年房價不斷攀升，住房保障制度運行中存在著的諸多矛盾與問題日益凸顯。當前，我國城鎮(zhèn)住房問題已成為社會各界廣泛關注的社會性問題，完善住房保障制度已迫在眉睫［1］。加拿大作為“福利國家”的典型代表，聯(lián)邦政府在社會住房上的法案制定、機構建設、投融資機制創(chuàng)新、非政府組織參與等方面的成功經(jīng)驗一直為其他國家廣為學習，無疑對構建我國新型的住房保障制度有著較強的啟迪意義。
一、加拿大社會保障住房的發(fā)展歷程
加拿大的住房政策實際上始于20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，聯(lián)邦政府認為應該干預住房市場，希望通過為住房抵押提供保險支持或大規(guī)模的住房建設促進就業(yè)、強化政府對加拿大住房政策的影響。但20世紀30年代加拿大政府在社會住房上貢獻甚微［2］。
戰(zhàn)后初期，在經(jīng)濟重建、退伍軍人住房需求、戰(zhàn)時需求壓抑的壓力下，聯(lián)邦政府于1944年啟動城市更新計劃（URP），并開始大規(guī)模的住房建設項目。此時的住房供應主要關注中產(chǎn)階級，認為通過過濾效應低收入階層的住房問題能夠自行解決；當時的項目主要由聯(lián)邦政府開發(fā)，很少響應于區(qū)域或省的需求。因此，戰(zhàn)后初期，加拿大在社會住房領域發(fā)展緩慢。聯(lián)邦政府第一個公共住房計劃是1949年的聯(lián)邦/省公共住房計劃（F/PPH），其成本與運營損失的資金分擔是：聯(lián)邦占75%，省占25%。盡管聯(lián)邦補貼很大，但到1964年，各省僅建了12000套［3］。
由于貧民窟清理、大型公共住房項目的建設，導致公共住房社區(qū)貧困集中、犯罪率上升等眾多社會問題，同時社區(qū)居民參與管理的意識日益提高，在這樣的背景下聯(lián)邦政府對社會住房項目進行再評估與重新定向，并尋求解決之道。聯(lián)邦政府沒有求助于市場，而是將支持大部分給予了非盈利部門，原因在于加拿大人傳統(tǒng)上支持積極的政府，更相信政府的干預，求助于基于社區(qū)的非盈利部門是意識到公共住房失敗后的自然選擇［4］。聯(lián)邦政府于1964年、1973年對國家住房法案（NHA）進行兩次重大修訂，目的就在于加強政府與非盈利機構之間的伙伴關系；通過財富的再分配促進居民獲得充分、可支付住房的社會權利的實現(xiàn)；強化居民的社區(qū)參與意識。正是這兩次重大修訂使加拿大社會住房飛速發(fā)展。
1964年國家住房法的修訂包括一個公共住房建設計劃和一個非盈利住房計劃，授權省、市、其他公共機構在建設低收入住房項目時貸款可達90%，這些項目中租戶根據(jù)收入支付租金，聯(lián)邦政府負責項目運行損失的一半。此供應創(chuàng)造了超過20套公共住房，到1978年這樣的供應終止［3］。1973年國家住房法的修訂增加社會住房的聯(lián)邦領導性，響應于更大的社區(qū)參與的要求，規(guī)定加拿大抵押與住房公司（CMHC）可以借款給非盈利的、合作的機構，有資格的組織被授權獲得90%的貸款、8%的利率補貼，優(yōu)惠的利率、資本補貼、租金補貼意味著租金可以低至租戶收入的25%-30%［5］。在NHA的規(guī)定下，教會組織、原住民組織、服務與居住組織能夠在管理非盈利住房中發(fā)揮更大的作用。
20世紀70年代末面對經(jīng)濟衰退，聯(lián)邦政府在限制政府支出和減少公共部門借款上達成共識，實施政策緊縮。1978年，社會輔助的租賃住房設計完全改變，公共住房、非盈利的、合作建房計劃被合并成一個綜合的非盈利計劃；政府不再提供抵押貸款，非盈利的、合作的住房機構從“核準的私人貸方”而不是直接從CMHC獲得貸款；提供社會輔助性租賃住房的主要計劃被重新設計以減少公共部門借款。盡管對低收入家庭的資助水平不變，但針對中等收入的租戶和房主的大部分資助項目被終止［6］。1986年，面對嚴重的預算赤字，聯(lián)邦政府終止非盈利和合作建房計劃［3］。盡管計劃架構在20世紀80年代中期到1993年沒有大的變化，但是用于新建社會住房的聯(lián)邦預算穩(wěn)步下降［5］。1993年，聯(lián)邦政府中止大部分社會住房計劃，盡管持續(xù)為現(xiàn)有的社會住房協(xié)議提供運行補貼，但是不再建設新的社會住房。從1996年開始，對現(xiàn)有社會住房的管理通過雙邊協(xié)議轉移給省政府［5］。
二、加拿大社會保障住房的主要形式
（一）公共住房
在加拿大，公共住房建設主要集中在二戰(zhàn)后到20世紀80年代［7］。公共住房計劃由政府資助和管理的針對低收入家庭的項目構成。公共住房是政府資助和擁有的，由住戶繳納租金的住房，租金是基于收入的一定比例收取的。這樣的住房單元通常被稱為據(jù)入付租（RGI）單元，租金約是收入的25%-30%，租金不能涵蓋建筑的按揭還款和運行成本，因此這些單元需要一個年度補貼，這些補貼由聯(lián)邦與省分擔［6］。
作為加拿大最早的社會住房形式，公共住房幾乎占到加拿大社會住房總量（約65萬套）的1/3（20.5萬套）。公共住房最初強調為家庭而建，后來強調為老年人而建：1970年以前3/4是家庭導向的，1970年后57%是為老年人建的。安大略省是最大的公共住房提供者，占55%，魁北克占20%，埃爾伯塔占9%，曼尼托巴占7%［8］。
公共住房項目由政府指定人員構成的單一的董事會（BODs）管理。政策來自管理者，但管理者遠離社區(qū)所面對的問題，居民對社區(qū)的發(fā)展與管理沒有直接的發(fā)言權。研究表明，政府的政策與實踐導致了大型公共住房社區(qū)的衰落。這些項目已經(jīng)很難管理，建設與維持相當昂貴，犯罪率的上升以及與大量低收入家庭集聚產(chǎn)生的其他社會問題在這些社區(qū)已相當普遍。
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到20世紀60年代晚期，民眾普遍對公共住房和城市更新項目不滿。加拿大的住房專業(yè)人士和活動家在20世紀70年代早期開始探索公共住房的替代方法［9］。在1973年，聯(lián)邦政府采用一種新型社會融合的、非市場的住房提供形式，即通過社區(qū)的和市屬非盈利的組織（第三方組織）來提供。
提供社會住房的第三方組織主要有三種形式：私人非盈利組織、公共非盈利組織和住房合作社，其中私人非盈利組織、公共非盈利組織提供的住房稱為非盈利住房，而住房合作社提供的住房稱為合作住房。第三方組織提供的住房在性質上都是非盈利的，不能上市銷售，因此統(tǒng)稱為非營利性住房。
聯(lián)邦政府大力支持非盈利性住房的建設，如1973年的非盈利性住房計劃和合作建房計劃中規(guī)定有資格的組織被授權獲得90%的貸款，8%的利率補貼；1978年新的非盈利與合作建房計劃中規(guī)定機構能夠獲得的最大補助為市場利率與2%利率之間的差額［3］。
非盈利住房有兩種類型――私人非盈利住房：由社區(qū)組織（CBOs）擁有和運營，社區(qū)組織可以是教會、福利俱樂部、老年人組織、協(xié)會、種族-文化組織等；公共非盈利住房：主要是市屬的，由當?shù)卣⒌淖》抗竟芾?。非盈利住房的住戶是混合的，包括按市場基準支付的和按RGI基準支付的住戶。政府通過租金補貼計劃（RSP），對租住在非盈利組織運作的住房中的低收入租戶進行補貼，租戶根據(jù)收入繳納租金，政府彌補這種租金與市場租金的差額。居民可以通過董事會對社區(qū)管理有發(fā)言權，但董事會沒有必要對居民負責。
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CMHC在1966年建造了第一個合作社住房項目――溫尼伯柳樹公園［10］，從那時起，盡管聯(lián)邦政府、省政府在不同時期對這一方式的資助差異很大，此種方式一直是加拿大社會住房發(fā)展的主要方式。
住房合作社的主導形式是非權益的，住房不能在私有市場上出售，房產(chǎn)是集體產(chǎn)權。在一個合作社中，居民被稱為成員，他們有居住安全感，因為只要他們遵守社區(qū)規(guī)定并交納社區(qū)住房建設費用，他們就可以長期居住。合作社的成員是混合的，包括按市場基準支付的和按RGI基準支付的住戶。
住房合作社由居民管理，每個成員有平等的表決權，完全有機會參與合作社事務。董事會每年從成員中選舉產(chǎn)生。有些合作社雇傭員工或外部資源從事某些或全部的物業(yè)管理工作。最終的責任和決策制定由所有成員通過董事會和成員大會決定。合作社居民在管理和運營上的自愿貢獻顯著降低了運行支出。根據(jù)CMHC1992年的研究，與公共住房（由聯(lián)邦或省政府所有）相比，住房合作社節(jié)省40%的運營費，原因：（1）不同的目標，公共住房100%是為低收入家庭的，合作住房支持混合收入社區(qū)；（2）不同的管理方法，合作住房主要依賴于居民的參與，而公共住房完全由員工管理。
通過對超過300個項目的9 000個居民的訪談，每月合作社成員平均參與管理活動的時間在6.72-12.39小時之間。另外，與公共或私人的非盈利住房相比，住房合作社也節(jié)省20%的運行費。
三、加拿大社會保障住房發(fā)展的基本經(jīng)驗
（一）完善的法律法規(guī)
加拿大政府主要通過頒布法律法規(guī)來促進社會住房的健康發(fā)展，正確處理社會住房與私有市場住房的關系，保證住房市場與社會發(fā)展的繁榮、可持續(xù)。在加拿大，與社會住房密切相關的法律主要有兩部：《國家住房法（NHA）》與《加拿大抵押與住房公司法（CMHCA）》。
NHA制定于1935年，為加拿大聯(lián)邦政府住房政策的總綱領，該法明確指出其宗旨為“促進新房屋建造，促進現(xiàn)有住房的維修更新和改善住宅和生活條件”。該法案自制定之日起經(jīng)過不斷的修訂，其要素不斷完善，現(xiàn)已包括住房貸款、租賃住房、土地集中與出租、建筑改造與維護、住房調查與研究、公共住房、新區(qū)開發(fā)、住房發(fā)展等重要方面［11］。NHA明確CMHC、省政府、市政府在住房相關方面的責任與義務，如在公共住房領域，NHA規(guī)定CMHC可以與任何省及其代理機構或任何公共住房機構共同承擔項目；CMHC可以向省、市政府當局或公共住房機構提供貸款和優(yōu)惠或免除債務等。CMHCA則規(guī)定了CMHC的董事會的構成、公司的宗旨與權力、公司的業(yè)務運作、附帶權力等，對抵押貸款、貸款擔保、合作、協(xié)議、儲備金等做了明確說明［12］。
（二）強有力的住房管理機構
按照CMHCA，聯(lián)邦政府設立專門的國營機構――加拿大抵押和住房公司（CMHC）參與社會住房項目的開發(fā)和管理。CMHC成立于1946年，成立之初為中央抵押與住房公司，1979年更名為加拿大抵押和住房公司。國家住房法案賦予其在住房金融、社會住房、住房研究與開發(fā)領域的權力，也是政府在住房政策上的首要顧問。CMHC是加拿大15家最大型金融機構之一，管理接近139億美元的資產(chǎn)，主要是在土地與住房項目的貸款與投資［9］。
聯(lián)邦政府通過CMHC提供住房補助的大部分資金，決定政策走向。省負責詳細的計劃提供與設計。市負責土地利用規(guī)劃與區(qū)劃，對住房建設與發(fā)展的進度產(chǎn)生重要影響。CMHC與省的住房項目的年度運行協(xié)議決定：公共住房機構或私人的非盈利組織是否將獲得資助？將服務于什么群體？以及新建住房的地理位置［6］。
另外，加拿大大部分城市設立了非盈利的住房機構，目的是管理公共住房。有些城市也形成準市屬的企業(yè)來開發(fā)住房，如蒙特利爾住房與開發(fā)公司購買與翻新內城老物業(yè)，然后將管理和所有權轉交給社區(qū)非盈利組織和住房合作社。除了城市住房機構，有大量的非盈利社區(qū)組織在不同層級政府住房計劃下管理、改善、提供住房。始于1973年并于1978年得以強化的CMHC非盈利與合作住房建設計劃不僅為住房提供資金，也為社區(qū)資源組織（CROs）提供資金。這些組織由住房活動家和專業(yè)人士如建筑師、規(guī)劃師、律師、會計師組成，已成為強大的、富有知識的住房游說團體［9］。
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加拿大社會住房建設與管理的資金來源廣泛，主要包括政府財政直接撥款、抵押貸款、擔?；稹⒚耖g資本等多種形式。政府財政直接撥款在戰(zhàn)后初期的城市更新、貧民窟清理、聯(lián)邦-省公共住房項目中十分常見，通常的分擔比例是聯(lián)邦政府占75%、省政府占25%。1954年，為降低抵押貸款首付款比例，提高中低收入家庭住房購買能力，加拿大議會重新修訂《國家住房法》，授權CMHC向低首付款的抵押貸款提供100％擔保，以此鼓勵金融機構發(fā)放低首付款的抵押貸款。1973年修訂的《國家住房法》，規(guī)定非盈利的、合作的機構可以從CMHC獲得貸款。CMHC通過優(yōu)惠的利率、資本補貼等方式充分調動了第三方組織參與社會住房建設與管理上的積極性，使教會組織、原住民組織、服務與居住組織等第三方組織在管理非盈利性住房中發(fā)揮更大的作用。1991年，CMHC建立加拿大住房公私伙伴中心，進一步促進非盈利性、可支付住房項目上的公私合作。
同時，政府還積極推動社會住房融資來源的創(chuàng)新。1987年，CMHC引入抵押貸款擔保證券作為其在個人居住抵押投資上的一種替代，有助于確保對住房金融的低成本資金供應，保持房主盡可能低的抵押貸款成本。2001年，通過引入加拿大抵押貸款債券，住房支付能力得到提升，抵押債券的目的旨在確保低成本抵押資金的供應和保持利率低水平［10］。融資手段的創(chuàng)新在減輕政府經(jīng)濟壓力的同時，也確保了社會住房資金來源的可持續(xù)與穩(wěn)定性，為確保中低收入家庭住房供給和降低社會住房的開發(fā)與管理成本提供了保證。
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加拿大支持混合收入住房，包括多種單元的混合。這種住房在20世紀70年代早期和80年代中期得以發(fā)展。為了避免“貧民窟”社區(qū)的產(chǎn)生及不同收入階層居住空間的分異，聯(lián)邦政府通過實施非盈利的、合作住房等不同的社會住房計劃，制定計劃實施的標準與要求，有效促進不同收入階層居民的混合居住，在很大的程度上促進了社會融合。
20世紀60-70年代，由于人們批評公眾住房使得窮人集中居住造成諸多社會問題，從1973年開始，新的社會住房計劃的作法是政府出錢為低收入者建非盈利房屋，并以稍低于市場房屋的價格賣給或租給低收入或中等收入的家庭，同時在這種住房的居民中參夾進去享受公眾住房條件的房客。聯(lián)邦政府還創(chuàng)造性的推行住房合作社，規(guī)定合作社必須由5人以上組成，他們的收入不一定低但有公德心，不牟利，愿為社會住房出力；住房公司對這類住房給予支持；合作社資金來源一般從工會或銀行貸款，利息為11％，房屋建好后不許出賣，只租給合作社的成員和窮人居住，除本金外房客只付2％的利息，余9％由住房公司貼息補助；住房的各個方面管理工作由合作社董事會負責，全部過程不贏利；CMHC特別要求必須把所建房屋的1/4租給窮人。這些人享有如同公眾住房房客根據(jù)收入交房租的補貼，且合作社董事會還必須對此情況保密，以維護這部分房客的體面和尊嚴。上述做法極大的促進了非盈利住房和合作住房中不同階層，如合作社成員、中等收入家庭、低收入家庭等的混合居住。
四、對我國住房保障體系建設的啟示
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加拿大社會住房保障政策的有效實施，依賴于完善的住房保障法律、法規(guī)的規(guī)范與約束。我國自20世紀80年代啟動的住房制度改革，雖然在不同的時期曾經(jīng)頒布了相應的條令，但迄今為止，還沒有一部專門涉及住房保障的法令，與國民生活密切相關的《住宅法》、《住房保障法》尚處于空白狀態(tài)［13］。住房保障的很多政策措施主要是以國務院和各部委文件或辦法的形式出臺，如1999年住建部頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》、2004年住建部頒布的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》、2007年國務院下發(fā)的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、2010年住建部聯(lián)合七部委制定的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》等。在以文件指導為主的行政管理政策下，住房保障制度往往變化較大，且缺乏權威性，同時因地方行政主管部門的不同認識也會使政策出現(xiàn)難以為繼的現(xiàn)象；而法律的不健全更會給一些享受住房保障的弱勢群體造成維權的困難。
為貫徹執(zhí)行國家住房保障的意圖，保證公民的基本居住權，維護社會的和諧與穩(wěn)定，我國應盡快制定出臺住房保障的法律，如《住房保障法》或《基本住房保障法》。結合加拿大的實踐經(jīng)驗，該法律應該包括以下主要內容：保障性住房的明確含義、主要保障對象的選擇（最低收入家庭、中低收入家庭、外來務工人員、新就業(yè)大學生等）、住房保障的主要方式（廉租房、公共租賃住房、租金補貼等）、不同利益主體在住房保障中的責任與義務（各級政府的責任、政府與非政府組織的關系等）、住房保障的資金籌集與融資創(chuàng)新（財政投資、低息貸款、抵押擔保、基金證券等）。
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由于歷史的原因，我國的保障性住房管理機構十分龐雜，這導致了住房保障政出多門的現(xiàn)象。一般來說，保障性住房的土地出讓由國土部門負責，保障性住房的建設由建設部門管理，保障性住屋的日常管理由房屋管理部門負責，保障對象的資格審查由民政部門以及街道辦事處（居委會）等來完成，此外還需要財政、稅務等部門的配合。在目前的政府機構職能中，即使在大部制改革之后，無論是“住房和城鄉(xiāng)建設”部門或者“住房保障和房屋管理”部門或者政府其他部門中都沒有設置相應的機構，對保障性住房這一房地產(chǎn)市場的重要組成部分進行管理，因此保障性住房容易處于“多人管理”，卻又“無人管理”的局面［14］。
為避免不同部門之間的協(xié)調困難、改善責任關系，保證保障性住房的建設速度、質量、后續(xù)管理，真正服務于最需要的群體，借鑒加拿大社會住房的管理經(jīng)驗和結合加拿大抵押與住房公司（CMHC）的實踐經(jīng)驗，在我國住房社會保障制度中可采取由中央政府宏觀管理，地方政府(特別是城鎮(zhèn)政府)微觀管理，社會有關力量共同參與的實施辦法［15］；有必要成立從中央到地方統(tǒng)一的保障性住房管理部門，對保障性住房的土地獲取、資金籌集、房屋建設、保障對象等進行綜合管理，明確各級機構之間的責權利關系，通過合同協(xié)議、資金分攤、抵押擔保等方式推動中央、省、市政府部門加快保障性住房的建設；通過創(chuàng)新保障方式、融資模式、利益共享關系等建立政府部門與非政府組織的合作伙伴關系，充分發(fā)揮其在保障性住房建設、管理中的作用。
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融資機制是住房保障體系的核心環(huán)節(jié)，明確政府在保障性住房融資機制中的主導地位是確保建設資金有效供給，實現(xiàn)保障性住房建設可持續(xù)發(fā)展的關鍵［16］。從目前情況看，我國保障性住房建設資金來源較多：財政預算、住房公積金、銀行貸款、土地出讓凈收益，但每一項能提供的資金都很少，影響保障性住房建設順利推進。以2011年我國保障性住房建設為例，全年計劃新開工建設保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1 000萬套，重點發(fā)展公共租賃住房。中央財政預算擬安排補助資金1 030億元。以每套10萬元（含公共設施配套投資）投資來保守估計，就需要10 000億元，而中央財政投入僅占1/10。同時考慮到地方政府在經(jīng)濟發(fā)展局部利益、短期利益的驅使下對投資保障性住房努力不足，因此完成年度住房保障任務的資金壓力很大。
為保證保障性住房資金來源的充足與穩(wěn)定性，實現(xiàn)政府保障住房的目標，需要積極探索融資的新路，獲取多元化的資金來源。結合CMHC運作的經(jīng)驗，（1）可以通過完善法律、簽訂合同與協(xié)議明確中央、省、市在保障性住房建設中的資金分擔；（2）在上海、重慶探索房產(chǎn)稅改革試點的基礎上，在全國層面逐步鋪開（在發(fā)達國家房產(chǎn)稅是保障性住房長期穩(wěn)定的財政來源）；（3）可以探索中長期債券、保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金等融資渠道；（4）可以嘗試建立保障性住房抵押貸款的公共擔保機制，低息減稅等優(yōu)惠政策支持、鼓勵、刺激民間資本參與保障性住房的建設與管理等。
?。ㄋ模┛臻g選址優(yōu)化
目前我國保障性住房的運作模式加劇了低收入群體的空間集聚，原因在于：（1）在空間布局保障性住房大多選址過于偏遠的、配套設施不全的區(qū)域；同時由于《廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租房以收購現(xiàn)有舊住房為主，限制集中興建廉租住房，因而我國保障性住房的新建以經(jīng)濟適用房為主，而經(jīng)濟適用房當前的建設方式絕大多數(shù)為獨立集中建設，混合建設的方式較為少見［17］。（2）在我國現(xiàn)行的保障性住房有關的規(guī)劃、辦法、政策中并沒有混居政策的相關設計，同時我國又存在保障性住房集中建設的現(xiàn)實基礎――被市場放大了的地方利益驅動［18］。
為防止低收入群體的集聚所帶來的一系列社會問題，如貧困惡性循環(huán)、犯罪率上升、社會安全感的喪失等，實現(xiàn)保障性住房在社會保障中的作用，維護社會的和諧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，結合加拿大社會住房的發(fā)展經(jīng)驗，我國的保障性住房的政策措施中應貫徹“混居”的理念。可以借鑒加拿大住房合作社在非政府組織、私有市場參與的住房中規(guī)定中低收入群體的比例以及對這些群體保護其隱私的獨特做法，在制度設計上促進混合居??；向低收入者提供標準住房補貼，使他們有能力在市場尋找合適的住房。