城鄉(xiāng)建設用地“同地同權”的新探索
導讀：2005年，廣東省政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(粵府令第100號)，為集體建設用地流轉提供了法律基礎，佛山市南海區(qū)以此為指導，貼合本地集體建設用地體量大、范圍廣的特點，緊扣產業(yè)發(fā)展的需求，進行了集體建設用地產權可分割的產業(yè)載體開發(fā)探索，并形成了豐富的集體土地開發(fā)利用實踐經驗。本文從南海相關政策出發(fā)，以南海集體土地產業(yè)載體實際操作經驗為依托，簡析其本質特點，總結集體土地產業(yè)載體開發(fā)模式的可復制性經驗，供大家參考。
1什么是產業(yè)載體？
（1）產業(yè)載體的形成。隨著市場活力的不斷激發(fā)，人才、技術、信息、資金等生產要素的流動越來越頻繁，規(guī)模也越趨加大，產業(yè)集聚發(fā)展逐漸成為保持城市經濟活力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。產業(yè)載體的建立使得產業(yè)集聚成為可能，由此產生的規(guī)模效應有益于人才和技術的互補交流，完善相關配套設施，延伸產業(yè)鏈，促進相關產業(yè)的長足發(fā)展。
（2）產業(yè)載體的表現(xiàn)形式。產業(yè)載體實質是經濟發(fā)展載體的一種表現(xiàn)形式，是一種集生產研發(fā)、配套服務于一體的產業(yè)集聚區(qū)，對人才、技術、信息、資金等生產要素有著極強的吸引力，有“商務區(qū)”、“經濟開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”、“總部經濟”、“產業(yè)城”等多種具體表現(xiàn)形式。
產業(yè)載體不僅僅是產業(yè)的集聚，更多的是人才、資金、技術與信息的集聚。產業(yè)載體是市場經濟條件下工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產物，是產業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律，是傳統(tǒng)型工業(yè)社區(qū)的延伸，是一種新的發(fā)展理念。
2南海區(qū)集體土地產業(yè)載體探索
（1）產業(yè)載體概念的提出。南海區(qū)2010年發(fā)布《關于印發(fā)〈佛山市南海區(qū)都市型產業(yè)載體認定管理暫行辦法〉的通知》（南府〔2010〕79號），首次提出了都市型產業(yè)載體的概念，在準入條件中僅從產業(yè)的角度明確了產業(yè)載體的類型，并未體現(xiàn)可分割登記的特點，也未區(qū)分土地所有權性質（國有或集體）。直至2014年出臺的《佛山市南海區(qū)集體建設用地使用權流轉實施辦法》（南府〔2014〕72號），才明確出讓取得的集體建設用地可用于商服產業(yè)載體建設，真正將產權可分割的集體土地產業(yè)載體落到實處。
（2）產業(yè)載體的認定。南海區(qū)2015年出臺的《佛山市南海區(qū)集體土地商服產業(yè)載體項目認定管理暫行辦法》（南府辦〔2015〕37號），真正明晰了集體性質土地的產業(yè)載體內涵，在定義中明確了分拆銷售、分割登記的特點，也設置了土地用途、面積、建設容積率等準入條件，逐步規(guī)范了集體土地產業(yè)載體申請認定的操作，并陸續(xù)認定了御堡國際健康產業(yè)園、南舜廣場、星港城商業(yè)中心等一批集體土地產業(yè)載體項目，取得了較好的市場效果。
（3）產業(yè)載體項目的規(guī)劃建設管理。在產業(yè)載體提出的初期，南海區(qū)將產業(yè)載體土地用途局限在商服用地，且并未區(qū)分所涉及的土地性質，也未明晰規(guī)劃建設的相關約束。隨著項目的真正推進，南海區(qū)才陸續(xù)出臺了都市型產業(yè)載體規(guī)劃建設管理辦法，明確了產業(yè)載體建筑項目可由產業(yè)用房和配套用房兩部分組成：產業(yè)用房可分拆銷售、分割登記，但不能建設成住宅類用房；配套用房不能分拆，且建筑面積不得超過總建筑面積的20%。各項規(guī)定的完善，為后續(xù)針對集體土地商服產業(yè)載體產權分割的操作提供了政策保障。
（4）農村集體經營性建設用地入市背景下的產業(yè)載體模式新嘗試。2015年中共中央啟動了新一輪農村土地制度改革，南海區(qū)作為廣東省唯一的試點地區(qū)承擔了農村集體經營性建設用地入市改革，占據(jù)全區(qū)建設用地半壁江山的集體經營性建設用地為南海區(qū)集體土地市場的規(guī)范及拓展奠定了良好的基礎，集體土地產權可分割的嘗試為進一步完善及激活集體土地產權帶來了實質性的進展，緊貼入市改革試點契機，南海區(qū)將給予集體土地產業(yè)載體項目更為靈活的操作空間。
此次試點期間，南海區(qū)將出臺集體土地產業(yè)載體新政策，允許工業(yè)用途集體經營性建設用地進行產業(yè)載體開發(fā)，并可預售、可抵押，設置了配套用房、分拆銷售的建設規(guī)劃要求，進一步強化了新型產業(yè)載體的發(fā)展，促進載體本身從傳統(tǒng)產業(yè)社區(qū)實現(xiàn)真正轉型升級，真正促進產業(yè)轉型升級。此舉為實現(xiàn)農村集體經營性建設用地利用效益的最大化，促使集體土地與國有建設用地真正“同權同價”提供了有力保障。
3關于集體土地產業(yè)載體開發(fā)的思考
（1）集體土地產業(yè)載體開發(fā)面臨的問題。主要有以下幾方面問題：
① 產權可分割激活集體土地二級市場的同時，利益的驅使一定程度扭曲了產業(yè)集聚發(fā)展的初衷，容易引發(fā)開發(fā)企業(yè)將發(fā)展產業(yè)變成單純的“賣房”行為，并未達到產業(yè)轉型升級的目的；
② 由于相關法律法規(guī)的不完善，集體土地的監(jiān)管目前還未有效地實施，這導致集體土地在產業(yè)載體性質的開發(fā)過程中缺乏相應的監(jiān)管，尤其是擅自改變用途、土地閑置等行為，不利于產業(yè)發(fā)展；
③ 集體土地集體所有權一定程度限制了其產權價值的釋放，盡管認定時設置了村民表決的要素，但村集體與開發(fā)商存在的利益矛盾，始終是開發(fā)商投資開發(fā)的顧慮，不利于產業(yè)載體的真正落地；
④ 目前相關法律并未明確土地使用權到期后的處理，且南海本地已形成到期土地物業(yè)全歸村集體的傳統(tǒng)認識，村集體并不具備與多個小業(yè)主協(xié)調續(xù)約的能力，這將導致集體土地產業(yè)載體土地使用權到期后的處理更為棘手，也極大程度限制了集體土地價值的釋放。
（2）集體相關信息