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一、“三權(quán)分離”背景

2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離，允許農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)。2014年,《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這表明，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”新格局已經(jīng)形成，新一輪農(nóng)村土地改革拉開(kāi)了序幕，將有效促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系的建立與完善，同時(shí)也給土地估價(jià)行業(yè)帶來(lái)新的市場(chǎng)機(jī)遇。

二、“三權(quán)分離”具體內(nèi)容 

首先堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，是維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心價(jià)值基本前提。目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村組三級(jí)所有，所有權(quán)主體擁有的土地具有完整的占有、使用、收益、處分之權(quán)利，非為國(guó)家公共利益的需要不得征收。另外，土地所有權(quán)人對(duì)土地?fù)碛邪l(fā)包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)。

其次，保障土地承包權(quán)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。根據(jù)《土地承包法》，農(nóng)戶以本集體組織身份獲取土地承包權(quán)，擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)之權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。基于土地的社會(huì)保障功能和人身依附性，土地承包權(quán)不得買賣、抵押。

同時(shí)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保。實(shí)質(zhì)上等于確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其可完整實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)使用、有償流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、長(zhǎng)期持有及繼承等財(cái)產(chǎn)功能，將成為與住宅、宅基地、農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)一起成為農(nóng)民固有財(cái)產(chǎn)。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的作用

      農(nóng)地“三權(quán)分離”大大加快農(nóng)村土地的市場(chǎng)化進(jìn)程，評(píng)估機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重要中介之一，也將發(fā)揮著重要作用：

      1、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)完善

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，涉及土地估價(jià)的問(wèn)題越來(lái)越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、租金出租、作價(jià)入股行為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金額確定等，使得農(nóng)村土地評(píng)估服務(wù)變得不可缺少。目前，農(nóng)村土地承包權(quán)交易價(jià)格混亂，缺少一個(gè)有效的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)交易雙方在定價(jià)、議價(jià)時(shí)存在局限性和盲目性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在一定程度上制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具備合理的農(nóng)村土地價(jià)格是建立有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的必要條件。除此之外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估有利于實(shí)現(xiàn)價(jià)格對(duì)資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)土地從低效率經(jīng)營(yíng)者流向高效率經(jīng)營(yíng)者集中。

      2、有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的融資需求

目前銀行、擔(dān)保公司機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款重視程度不高，除了法律政策、風(fēng)險(xiǎn)控制、貸款成本等因素外，還有一個(gè)重要原因就是對(duì)于用來(lái)?yè)?dān)保的土地價(jià)值無(wú)法客觀評(píng)定準(zhǔn)確評(píng)估，這直接影響貸款額度及風(fēng)險(xiǎn)控制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估過(guò)低， 會(huì)導(dǎo)致其融資額度的減少，無(wú)法滿足經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大再生產(chǎn)需要，也容易導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害；如果評(píng)估價(jià)值過(guò)高，會(huì)放大融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，由獨(dú)立、公正、客觀的第三方評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的融資需求。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估存在的問(wèn)題

由于過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的相對(duì)滯后，一定程度上制約了農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估理論與實(shí)踐的發(fā)展。

1、缺失價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

土地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是《農(nóng)用地分等、定級(jí)規(guī)程》、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》兩部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，成都、重慶等一些開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押試點(diǎn)的地區(qū)也發(fā)布了當(dāng)?shù)氐膬r(jià)值評(píng)估導(dǎo)則，但是目前缺少全國(guó)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)準(zhǔn)則或技術(shù)指引，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估理論及技術(shù)支撐支撐供給不足。

2、缺少專業(yè)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)

根據(jù)國(guó)家法律，目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制定、登記辦證、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)來(lái)完成。目前農(nóng)村土地評(píng)估市場(chǎng)上從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估的機(jī)構(gòu)比較混亂，不具備土地估價(jià)資質(zhì)的農(nóng)業(yè)咨詢公司也可以獲取評(píng)估業(yè)務(wù)，根據(jù)國(guó)家《土地承包法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建設(shè)、確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。受部門(mén)壁壘影響，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)來(lái)完成。以成都市為例，2012年成都市頒布《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》和《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》，明確規(guī)定來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估由成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心授權(quán)委托。凡未授權(quán)委托的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展的評(píng)估業(yè)務(wù)及出具的成果報(bào)告，成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心不予備案認(rèn)可。根據(jù)上述文件，開(kāi)展價(jià)值評(píng)估的機(jī)構(gòu)有以下幾點(diǎn)：（1）獨(dú)立的法人資格；（2）固定的辦公場(chǎng)所；（3）注冊(cè)資金不少于100萬(wàn)元人民幣；（4）專業(yè)技術(shù)人員不少于5人；（5）完善的組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部管理制度?？梢钥闯?，價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的門(mén)檻較低，沒(méi)有硬性規(guī)定機(jī)構(gòu)的土地估價(jià)資質(zhì)、土地估價(jià)師職業(yè)資格，目前成都市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估由很多農(nóng)業(yè)咨詢公司完成，評(píng)估人員素質(zhì)參差不齊，影響了評(píng)估的專業(yè)性。農(nóng)業(yè)咨詢公司的是否專業(yè)能力從事專業(yè)的土地估價(jià)工作尚存質(zhì)疑。

3、估價(jià)方法局限性大適用性較低

根據(jù)《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，農(nóng)用地評(píng)估方法主要有收益還原法、市場(chǎng)比較法、成本逼近法，這些方法有著完善的理論基礎(chǔ)及技術(shù)路線，但在實(shí)際操作中，局限性很大。

（1）收益還原法是將待估農(nóng)用地未來(lái)各期正常年純收益(地租)，以適當(dāng)?shù)耐恋剡€原率還原，從而估算出待估農(nóng)用地價(jià)格的一種方法。適用于在正常市場(chǎng)條件下有客觀收益且土地純收益較容易測(cè)算的農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估。

規(guī)程中提到的年總收益是農(nóng)用地按法定用途，合理有效利用土地所取得的持續(xù)而穩(wěn)定的客觀正常年收益，合理是指經(jīng)營(yíng)種類、規(guī)模的合理，有效是指人力、資本投入強(qiáng)度正常，持續(xù)、穩(wěn)定的客觀正常是指不受惡劣天氣、病蟲(chóng)危害、自然災(zāi)害、市場(chǎng)炒作、種植面積、農(nóng)資成本的影響，土壤條件、種植條件、農(nóng)業(yè)設(shè)施運(yùn)行正常的大多數(shù)土地年產(chǎn)收益。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格是計(jì)算年總收益的關(guān)鍵因素，但是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是非完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成、調(diào)控機(jī)制不完善，農(nóng)產(chǎn)品易受天氣、種植面積、成本、市場(chǎng)炒作的影響產(chǎn)生較大的價(jià)格波動(dòng)，客觀正常年收益難以確定。農(nóng)作物的種植選擇受到土地質(zhì)量、利用方式、政府引導(dǎo)等多因素影響，客觀正常年收益難以確定。另外農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)取決于包括了經(jīng)營(yíng)方式、自然災(zāi)害、農(nóng)資成本、農(nóng)產(chǎn)品供求市場(chǎng)供求、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境等因素方面，風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)的如何科學(xué)定量量化也直接影響了土地還原率合理取值。

（2）市場(chǎng)比較法是根據(jù)替代原理，將待估農(nóng)用地與近期市場(chǎng)上已發(fā)生交易的類似農(nóng)用地進(jìn)行比較，并對(duì)類似農(nóng)用地的成交價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)修正，以此估算待估農(nóng)用地價(jià)格的方法。適用于農(nóng)用地市場(chǎng)交易比較活躍的地區(qū)。

由于目前農(nóng)村土地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)交易市場(chǎng)尚不完善，與估價(jià)對(duì)象類似的交易案例不易獲取，以成都為例，根據(jù)成都農(nóng)村土地交易所土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)掛牌信息得知，絕大多數(shù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租方式流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包情況很少，市場(chǎng)的特殊性決定了成交案例收集難度大。另外規(guī)程中對(duì)提出需對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行自然因素修正、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素修正、特殊因素修正描述過(guò)于抽象化，但缺少相應(yīng)因素體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)估工作中，不好實(shí)際運(yùn)用，主觀定性成分太多。

（3） 成本逼近法是指以新開(kāi)墾農(nóng)用地或土地整理過(guò)程中所耗費(fèi)的各項(xiàng)客觀費(fèi)用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利息、利潤(rùn)、利息、應(yīng)繳納的稅金和農(nóng)用地增值收益，并進(jìn)行各種修正來(lái)確定農(nóng)用地價(jià)格的方法。適用于經(jīng)過(guò)未利用土地開(kāi)發(fā)或土地整理后的農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估。

一般來(lái)說(shuō)，土地價(jià)值由市場(chǎng)供求決定，而非開(kāi)發(fā)成本。如果在地理?xiàng)l件惡劣的區(qū)域開(kāi)墾出一塊貧瘠的農(nóng)用地投資巨大，若按成本逼近法很容易估出高價(jià)，但這種價(jià)格在市場(chǎng)中很難實(shí)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)成本高不代表土地的價(jià)值高。

五、構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系

1、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)及人才隊(duì)伍

培育和建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批熟悉農(nóng)用地估價(jià)評(píng)估理論與技術(shù)的專業(yè)估價(jià)師隊(duì)伍，科學(xué)、客觀、公正地進(jìn)行評(píng)估，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)估價(jià)師的自身也有更好的要求，不僅掌握農(nóng)用地估價(jià)理論、方法，更要熟悉農(nóng)村土地市場(chǎng)，做好土地調(diào)查，理清土地權(quán)屬關(guān)系，還需了解土地整理、土地規(guī)劃、土壤學(xué)、土地