保障性住房融資模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示
保障性住房是政府為中低收入住房家庭提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷(xiāo)售價(jià)格或租金的住房,政府在支持保障性住房建設(shè)中起到了重要的主導(dǎo)作用。因此，如何通過(guò)借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，明晰政府在保障性住房融資中的作用和責(zé)任，拓展保障性住房建設(shè)資金的來(lái)源渠道、加強(qiáng)融資模式的探索研究，是當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)保障性住房建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
一、國(guó)外保障性住房融資模式經(jīng)驗(yàn)借鑒
一是建立健全完備的法律制度依法保障住房保障政策的實(shí)施。健全的法律體系在住房保障體制中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都頒布了有關(guān)住房保障的專(zhuān)門(mén)性法律。美國(guó)政府從20世紀(jì)30 年代以來(lái)出臺(tái)了《住房與社區(qū)發(fā)展法》、《稅收改革法》、《住房抵押貸款法》、《居民可承擔(dān)住宅法》、《無(wú)家可歸者資助法》等幾十部有關(guān)住房的法律法規(guī)。德國(guó)政府在為低收入家庭提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建設(shè)法》、《住宅促進(jìn)法》、《房屋補(bǔ)貼法》、《出租法》等。日本政府也是以立法來(lái)推行住宅建設(shè)，先后制定了《住宅金融公庫(kù)法》、《公營(yíng)住宅法》、《日本住宅公團(tuán)法》，為住房保障體系順利建立和實(shí)施提供了完備的法律支持。
二是配套的財(cái)稅政策切實(shí)保障財(cái)政預(yù)算資金投入。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家為保證住房保障體制的運(yùn)行具有可持續(xù)性，充分考慮和有效保證政府的財(cái)政支付能力，通過(guò)制定和實(shí)施靈活多樣的財(cái)政補(bǔ)貼及稅收政策，直接或間接為保障性住房提供資金支持。美國(guó)政府將政府收入的主要來(lái)源房地產(chǎn)稅作為保障性住房長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，并且允許公共住房開(kāi)發(fā)商按照市場(chǎng)利率從私人金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，但只需按1%的貸款利率進(jìn)行支付，差額部分由聯(lián)邦政府貼息，從而吸引了大量的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商從事公共住房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。德國(guó)政府為鼓勵(lì)中等收入者建房購(gòu)房，在建房費(fèi)用、土地等多方面制定了優(yōu)惠的稅收政策。新加坡保障性住房的建設(shè)資金也來(lái)源于政府的長(zhǎng)期貸款和財(cái)政補(bǔ)貼，新加坡政府每年都從財(cái)政預(yù)算中給建屋發(fā)展局撥付一定的財(cái)政津貼，消除建屋發(fā)展局的虧損。
三是實(shí)施積極政策鼓勵(lì)信貸資金投入解決保障性住房建設(shè)所需巨額資金。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)積極政策鼓勵(lì)銀行信貸資金進(jìn)入以解決保障性住房建設(shè)所需的巨額資金。美國(guó)政府成立保險(xiǎn)或擔(dān)保機(jī)構(gòu)，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展住房抵押貸款。1934年美國(guó)政府發(fā)起成立聯(lián)邦住宅管理局，為中低收入家庭的住房抵押貸款提供100%保險(xiǎn)，貸款期限長(zhǎng)達(dá)30年。日本政府成立住宅金融公庫(kù)、住宅融資保障協(xié)會(huì)等政策性金融機(jī)構(gòu),主要為居民提供長(zhǎng)期低息住房貸款、為住房建設(shè)提供資金以及一般金融機(jī)構(gòu)所不能提供的融資服務(wù)，而融資中出現(xiàn)的虧損則由國(guó)家財(cái)政予以補(bǔ)貼，借以引導(dǎo)其對(duì)那些難以從商業(yè)銀行獲得信貸的開(kāi)發(fā)企業(yè)和個(gè)人提供住房資金支持。此外，多數(shù)國(guó)家還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)金融創(chuàng)新拓寬融資渠道，在利率安排、還款方式、還款期限上進(jìn)行創(chuàng)新推進(jìn)住房貸款產(chǎn)品多元化。
四是吸收社會(huì)資本作為保障性住房融資模式的有益補(bǔ)充。多數(shù)國(guó)外政府通過(guò)制定一系列激勵(lì)機(jī)制撬動(dòng)私人投資，引導(dǎo)社會(huì)資本投資保障性住房。美國(guó)政府通過(guò)可享受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本參與保障房建設(shè)。日本政府對(duì)于民間住房金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展也給予必要的扶持，吸引更多低成本的社會(huì)資金到保障性住宅領(lǐng)域, 實(shí)現(xiàn)保障性住房多樣化發(fā)展。英國(guó)政府采取的住房私人主動(dòng)融資模式（PFI）目的也在于吸引私營(yíng)企業(yè)參與，使私營(yíng)資產(chǎn)有合理收益，減少私人投資者的額外風(fēng)險(xiǎn)。
二、我國(guó)保障性住房融資面臨的主要問(wèn)題
一是財(cái)政資金撬動(dòng)融資的杠桿作用不明顯。第一，我國(guó)保障性住房建設(shè)政策性資金有三分之二都是源自土地出讓金，而其他的方式如地方財(cái)政預(yù)算、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券都只有很少的數(shù)額。第二，目前財(cái)政資金以直補(bǔ)為主，用于增信、擴(kuò)大融資能力和貼息的比重很少，還有許多地方政府的債券不能夠用于保障性住房建設(shè)之中，財(cái)政預(yù)算歷來(lái)難以向保障性住房?jī)A斜等。第三，從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，主要依賴土地增值收益的地方財(cái)政收入模式勢(shì)必將受到?jīng)_擊，影響未來(lái)保障性住房建設(shè)財(cái)政資金的穩(wěn)定性。這些因素的存在使得財(cái)政資金撬動(dòng)融資的杠桿作用不明顯，對(duì)政府融資的靈活性以及權(quán)威性提出了挑戰(zhàn)。
二是保障性住房貸款的低收益和償貸缺乏保障限制金融機(jī)構(gòu)的參與熱情。保障性住房建設(shè)中使用的銀行貸款主要是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)來(lái)承貸，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)負(fù)擔(dān)受以往大量的剛性融資需求影響已是非常繁重，承擔(dān)保障性住房建設(shè)籌資的能力明顯不足。地方政府融資平臺(tái)的清理和房地產(chǎn)調(diào)控政策的嚴(yán)格執(zhí)行也極大限制了商業(yè)銀行的融資積極性。并且，按政策規(guī)定金融機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)只能以較低的資金價(jià)格介入，很難吸引到以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的商業(yè)性資金。
三是現(xiàn)有融資模式擔(dān)保機(jī)制不夠完善。由于政策性擔(dān)保體系不健全，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行、政府融資平臺(tái)和保障個(gè)體的協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，還缺乏合理、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不能很好地為貸款方服務(wù)。涉及到居民切身利益的公積金貸款、社保基金等也沒(méi)能引入有效的擔(dān)保機(jī)制，這也是此類(lèi)融資模式欠缺的原因所在。有效的擔(dān)保機(jī)制將極大地促進(jìn)公積金、社保基金等融資方式的實(shí)施。
四是社會(huì)資金渠道缺乏法律保障。目前相關(guān)方面的法律制度相對(duì)滯后，限制了社會(huì)資金渠道的大規(guī)模使用。如關(guān)于公積金使用的規(guī)定中，公積金主要用于滿足公積金繳存人員的購(gòu)買(mǎi)擴(kuò)建等用途，任何人不得將公積金挪作他用。而保障性住房的服務(wù)對(duì)象主要面向低收入群體，這部分弱勢(shì)群體絕大多數(shù)沒(méi)有固定工作，也不能定期繳納住房公積金，按規(guī)定不得享受公積金帶來(lái)的權(quán)益。社會(huì)資金渠道缺乏相應(yīng)的法律保障和支持，難以發(fā)揮支持保障性住房建設(shè)的作用。
五是保障性住房建設(shè)后續(xù)資金來(lái)源不穩(wěn)定。保障性住房融資具有融資規(guī)模大、資金使用期限長(zhǎng)、流動(dòng)性差等顯著特點(diǎn)，政策性融資機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行都將面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從目前廉租房、公租房的租金水平看，許多地方的租金難以滿足支付融資的財(cái)務(wù)成本，也沒(méi)有還本能力和明確的償付本金的資金來(lái)源。而且，未來(lái)如果土地收入政策、稅收政策出現(xiàn)調(diào)整也會(huì)對(duì)財(cái)政資金來(lái)源造成一定影響。顯然，如果沒(méi)有后續(xù)資金的來(lái)源機(jī)制，市場(chǎng)化融資很難支持政府推動(dòng)保障性住房建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
六是新型融資工具的作用空間有限。土地劃撥和稅費(fèi)減免在實(shí)際執(zhí)行中彈性比較大，一些如BT方式和房地產(chǎn)信托產(chǎn)品等融資工具缺乏政策支持，投資方不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還承擔(dān)了大量政策不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，目前只能作為融資的一種補(bǔ)充方式。
三、完善我國(guó)保障性住房融資的政策建議
一是盡快建立健全住房保障制度法律體系。應(yīng)盡快將保障住房政策提升到法制層面, 為相關(guān)金融支持政策措施的出臺(tái)和落實(shí)提供法律依據(jù)。我國(guó)尚未頒布相關(guān)住房保障法，僅通過(guò)一些臨時(shí)性政策對(duì)保障性住房提出階段性要求，缺乏對(duì)建立住房保障制度的明確規(guī)定。因此應(yīng)盡快制定專(zhuān)門(mén)的住房保障法，從立法層面對(duì)住房保障的實(shí)施計(jì)劃、惠及對(duì)象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金運(yùn)作方式、運(yùn)作機(jī)構(gòu)、保障措施等進(jìn)行法律界定；明確各級(jí)政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任；保障財(cái)政撥款計(jì)劃、租金控制計(jì)劃、稅收減免計(jì)劃、抵押貸款貼息計(jì)劃等的實(shí)施。形成較為完備的法律法規(guī)體系。從而為相關(guān)金融支持政策措施的出臺(tái)和落實(shí)提供法律依據(jù)。
二是發(fā)揮各級(jí)政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位。應(yīng)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障性住房建設(shè)財(cái)政資金投入機(jī)制，將住房保障資金需求納入公共財(cái)政預(yù)算支出之中，確保年度財(cái)政預(yù)算中保障性住房項(xiàng)目支出的比例，合理安排保障性住房項(xiàng)目的支出結(jié)構(gòu)；繼續(xù)推行從土地出讓凈收益中安排一定資金；充分利用住房公積金閑置資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期資金用于保障房建設(shè)，制定促進(jìn)保障性住房建設(shè)的土地、財(cái)稅、金融等政策；推動(dòng)各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障性住房建設(shè)。
三是建立完善保障性住房金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。第一，切實(shí)做好融資平臺(tái)規(guī)范清理和運(yùn)營(yíng)管理工作,建立專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的保障性住房融資平臺(tái),與以往政府融資平臺(tái)債務(wù)徹底分離開(kāi)來(lái)，成立統(tǒng)一管理保障性住房建設(shè)資金籌集和使用的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，切實(shí)做好項(xiàng)目資金配套工作,增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)支持保障性住房建設(shè)的信心。第二，建立政府住房抵押貸款擔(dān)保制度。借鑒國(guó)外住房金融保險(xiǎn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，形成政府擔(dān)保與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合的住房金融保險(xiǎn)體系，建立完善的抵押貸款擔(dān)保機(jī)制，有效降低金融機(jī)構(gòu)面臨的由于借款人違約帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府在鼓勵(lì)商業(yè)銀行支持保障性住房的同時(shí)，也要考慮并實(shí)施一系列配套措施，比如，政府在核算保障房成本時(shí)，既要考慮給予開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)成本和合理利潤(rùn)，也必須計(jì)入銀行貸款資金成本，保證其還本付息的能力，必要時(shí)可以有一些相應(yīng)的政府補(bǔ)貼，使銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配。
四是創(chuàng)新推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)住房貸款產(chǎn)品多元化。金融部門(mén)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的保障房金融支持機(jī)構(gòu)，研究建立支持保障房的工作機(jī)制,及時(shí)掌握區(qū)域保障性住房工程建設(shè)情況及金融需求,全方位推動(dòng)保障性住房建設(shè)。建議金融機(jī)構(gòu)探索和創(chuàng)新保障性住房建設(shè)融資模式，突破銀行限制的擔(dān)保模式，積極創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種。創(chuàng)新采用土地使用權(quán)抵押、在建工程抵押、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押和第三方連帶責(zé)任擔(dān)保等組合型擔(dān)保方式，加大對(duì)保障性住房建設(shè)的支持力度。對(duì)保障性住房在貸款資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定、不良貸款核銷(xiāo)等方面實(shí)行區(qū)別于商業(yè)性房地產(chǎn)的信貸政策。
五是創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。政府部門(mén)應(yīng)積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，多渠道拓寬保障性安居工程的融資渠道。第一，建立發(fā)行集合債券、中期票據(jù)等融資渠道。通過(guò)保障住房的資源整合，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)主體的實(shí)力和規(guī)模，借此擴(kuò)大保障住房產(chǎn)權(quán)主體的債券融資能力和發(fā)債規(guī)模。既要充分發(fā)揮銀行間市場(chǎng)傳統(tǒng)融資工具短期融資券和中期票據(jù)的便利，也要積極嘗試銀行間債券市場(chǎng)的新型融資工具，如集合票據(jù)和集合債券、超短期融資產(chǎn)品以及信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具等創(chuàng)新產(chǎn)品。第二，加大房產(chǎn)物業(yè)信托投資基金的研究和探索力度，拓寬社會(huì)資金的投資渠道，疏導(dǎo)社會(huì)資金流動(dòng)性過(guò)剩。第三，積極探索公積金、保險(xiǎn)資金的股權(quán)投資方式。建議明確公積金管理機(jī)構(gòu)為政策性金融機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式加以經(jīng)營(yíng)，明確為保障住房建設(shè)提供資金。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，保險(xiǎn)資金可投資基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)，亦可直接投資企業(yè)股權(quán)或間接投資企業(yè)股權(quán)。建議盡快研究保險(xiǎn)資金、社保資金進(jìn)入保障住房的具體融資方案，推出適合這些資金的投資項(xiàng)目。只要處理好公積金、保險(xiǎn)資金公租房股權(quán)投資的市場(chǎng)流動(dòng)性問(wèn)題，解決這些資金投資的有效退出機(jī)制，公租房的投融資又將可以探索出一種新的投資模式。四是研究設(shè)立公租房組合投資基金，創(chuàng)新公租房投融資模式。發(fā)起設(shè)立投資基金，通過(guò)投資金融市場(chǎng)與投資公租房同步運(yùn)作，均衡投資收益，不僅可以吸引一部分社會(huì)資金緩解流動(dòng)性過(guò)剩，而且可以創(chuàng)新金融產(chǎn)品活躍金融市場(chǎng)。