溫哥華：全民規(guī)劃“爛攤子”
“在溫哥華，當(dāng)提到公眾參與的重要作用時(shí)，人們往往會(huì)引用一句翻譯自中國(guó)的古代諺語(yǔ)，‘聞之不若見(jiàn)之；見(jiàn)之不若知之，知之不若行之’?！?
溫哥華市長(zhǎng)在小組討論活動(dòng)中 （戈登·坎貝爾/圖）
將“爛攤子”丟給公眾
1992年，擺在溫哥華市市長(zhǎng)戈登·坎貝爾及其他10位溫哥華市議員面前的是一座亟待更新的城市。此時(shí)，距離上一次制定溫哥華全市范圍內(nèi)的規(guī)劃已有七十多年，溫哥華市面臨環(huán)境污染、住房短缺等問(wèn)題，民眾對(duì)此頗為不滿，紛紛向市議會(huì)提出抗議。
然而，這位新上任的溫哥華市長(zhǎng)遭遇的是緊張的財(cái)政，他和議員們必須在各項(xiàng)城市發(fā)展政策中做出取舍。有取舍就會(huì)牽涉到民眾和開(kāi)發(fā)商的利益，政府常常要遭受兩面夾擊而無(wú)可奈何。1981年，溫哥華市議會(huì)曾成立了規(guī)劃小組，并于1984年制訂出了新的城市規(guī)劃方案“溫哥華計(jì)劃”，但這一計(jì)劃并沒(méi)有經(jīng)過(guò)市民的廣泛討論，在實(shí)施工程中屢遭市民抵抗，最終夭折。
戈登·坎貝爾決心改變這一狀況。
然而誰(shuí)也沒(méi)有想到，他頗具創(chuàng)意的解決辦法竟是將這個(gè)“爛攤子”直接丟給民眾：讓他們理智地去思考這座城市未來(lái)的發(fā)展方向，提供自己的想法和建議。
他首先遭遇到來(lái)自專家們的反對(duì)，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃一向被認(rèn)為是規(guī)劃專家們壟斷的技術(shù)活。英屬哥倫比亞省(溫哥華市所在省) 大學(xué)的麥克爾·斯里格教授就毫不客氣地評(píng)價(jià)：溫哥華的做法是把一個(gè)本來(lái)有意義的概念，推到荒謬程度，參與再不是手段而是目的。
戈登·坎貝爾向滿腹疑慮的城市規(guī)劃專家保證，一旦專家們不認(rèn)可民眾提出的城市規(guī)劃方案，可重新自行設(shè)計(jì)一套方案，在市議會(huì)進(jìn)行辯論，決策權(quán)仍然掌握在市議會(huì)。
市議會(huì)緊急召集了下屬各部門成員，成立了一個(gè)15-30人的小組，設(shè)計(jì)出一套完整的實(shí)施方案。由此，一個(gè)全民參與的城市規(guī)劃樣本在溫哥華誕生。這一規(guī)劃歷時(shí)近3年，耗資300萬(wàn)加元，吸引了約10萬(wàn)溫哥華民眾參與其中，占溫哥華市居民人數(shù)的40%，在北美乃至全球引發(fā)了極大的關(guān)注和思考。
如何避免全民涂鴉？
即便是暫時(shí)緩解了專家的疑慮，戈登·坎貝爾還需解決的難題是：如何讓那些不熱衷公共事務(wù)的民眾也參與進(jìn)來(lái)，尤其是那些年輕人和外來(lái)移民。
在溫哥華市城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)助理委員肯特·蒙羅先生的記憶中，當(dāng)時(shí)民眾參與這種全市范圍內(nèi)的公共事務(wù)的積極性并不高?！叭藗兇蠖缄P(guān)注自己所在的那一小片區(qū)域的問(wèn)題，很少去思考整個(gè)溫哥華市的未來(lái)?！?/P>
這或許是戈登·坎貝爾市長(zhǎng)的另一個(gè)野心。為了達(dá)到這一目的，一套縝密的公眾參與系統(tǒng)被建立起來(lái)，共分4個(gè)階段實(shí)施：提出建議、討論建議、作出決策、形成草案。參與主體全部是溫哥華市最最普通的市民，市議會(huì)僅履行輔助民眾參與的職能。
提出建議階段從1992年11月持續(xù)至次年4月，歷時(shí)5個(gè)月之久。這5個(gè)月中，市議會(huì)建議市民組成10-15人的討論小組。這類小組可以自由組合，既可以在市民團(tuán)體中直接產(chǎn)生，也可以是一群志同道合的朋友，住在同一社區(qū)的鄰居。
戈登·坎貝爾市長(zhǎng)親自寫信給1000位市民團(tuán)體的主席，同時(shí)隨機(jī)郵寄給了1000戶家庭，邀請(qǐng)他們積極與議會(huì)和市長(zhǎng)展開(kāi)對(duì)話和交流。最終約300個(gè)類似的討論小組在溫哥華成立。
為了讓討論小組的成員更好地完善自己的想法，政府特地為每人制作了一本“工具手冊(cè)”，里面包括有關(guān)城市規(guī)劃的各種信息。另外從5個(gè)部門抽調(diào)人員成立了資源中心，為市民提供英語(yǔ)、法語(yǔ)、粵語(yǔ)、普通話、梵文、越南語(yǔ)、西班牙語(yǔ)的輔助資料，同時(shí)，這些資料的紙質(zhì)版和語(yǔ)音版都能在網(wǎng)站上下載到。
如何使全民參與不至于走入即興涂鴉的行為藝術(shù)的誤區(qū)，而保留城市規(guī)劃這一真問(wèn)題的討論方向，據(jù)溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)成員、1992年全民參與城市規(guī)劃計(jì)劃的主管安?麥阿菲女士介紹，他們將一批專業(yè)的志愿者派遣到各個(gè)討論小組中，有規(guī)劃專家、建筑師、社工以及教師等，幫助成員完善自己的想法并更有效地組織討論。
這一階段所有的建議最終匯集成了一本477頁(yè)的“意見(jiàn)書”，里面收集了約3000人的意見(jiàn)，作為溫哥華市制訂最后城市規(guī)劃方案的永久參考。為了吸引更多的人提出自己的想法，市議會(huì)甚至聘用了畫家，將一些討論小組的提議繪制成效果圖。
接下來(lái)的討論階段以各種形式在溫哥華市的大街小巷展開(kāi)。市議會(huì)主辦了一場(chǎng)為期3天的意見(jiàn)集會(huì)，吸引了約10萬(wàn)人前來(lái)參觀。每一個(gè)參觀者都會(huì)收到一本投票冊(cè)，選出自己認(rèn)為值得進(jìn)一步討論研究的意見(jiàn)。
此外，每個(gè)討論小組都有人進(jìn)行小組報(bào)告，甚至還有街頭表演、模型展覽?！拔疑踔猎谝患页欣锒伎吹接嘘P(guān)這些意見(jiàn)的宣傳小帳篷，里面有人分發(fā)資料和問(wèn)卷、進(jìn)行講解等等?！笨咸亍っ闪_先生回憶道。
相比其他三個(gè)階段，民眾決策階段持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，達(dá)半年之久，吸引了大約15000人參與其中。市議會(huì)和城市規(guī)劃專家仍然僅僅扮演了輔助的角色。
最初，由溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)的專家們將民眾上一階段的討論意見(jiàn)歸納為12個(gè)議題，并制成一本40頁(yè)的“決策參考手冊(cè)”，包含6種語(yǔ)言的文字，由市議會(huì)寄送此前積極參與并留下地址的6000位市民，其余則在圖書館和社區(qū)中心發(fā)放。在學(xué)校課堂，學(xué)生們被視為未來(lái)城市的主人，也針對(duì)“決策參考手冊(cè)”展開(kāi)了討論。
所有參與討論的市民最終都填寫了一份問(wèn)卷，內(nèi)容包括他們對(duì)溫哥華下一步各個(gè)發(fā)展議題的傾向。最終，民眾為溫哥華市選出了4個(gè)不同的未來(lái)發(fā)展方向。這4個(gè)不同的發(fā)展方向被制成一本8頁(yè)的小冊(cè)子，在報(bào)刊上翻譯成各種文字刊載，同時(shí)寄送至每家每戶。在全市范圍內(nèi)還進(jìn)行了一次巡回展示，每位參觀者都填寫一份問(wèn)卷，選出他們自己心目中的城市發(fā)展方向。
最終，所有的問(wèn)卷由溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)的專家們進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并據(jù)此匯總成了一份溫哥華市新的城市規(guī)劃草案，并提交市議會(huì)審議。這份草案在消防局大廳和市政大廳 等一些公共場(chǎng)所公示，而市議會(huì)也會(huì)派議員到現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)取市民意見(jiàn)，此外，市民也可以直接向市議會(huì)提出自己的意見(jiàn)。最終市議會(huì)通過(guò)了這份“草根方案”。
無(wú)心插柳亦成蔭
令人吃驚的是，戈登·坎貝爾市長(zhǎng)原本向城市規(guī)劃專家們承諾的那場(chǎng)世紀(jì)大辯論并沒(méi)有上演，因?yàn)閷＜覀儗?duì)于民眾的“草根方案”非常認(rèn)同?！耙恍＜覍W(xué)者原本抱著懷疑的態(tài)度，但最終，他們中的許多人都與民眾展開(kāi)對(duì)話交流，并獲益匪淺。”作為專家之一的安·麥阿菲女士本身也十分認(rèn)同最終的規(guī)劃方案。
溫哥華以往的城市規(guī)劃理念是全市70%為低密度民居，集中就業(yè)于市中心，但這大大增加了市民往返于住宅和工作場(chǎng)所的交通量。1995年通過(guò)的新的規(guī)劃方案中，鼓勵(lì)居住區(qū)作多用途，提高現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的使用率，這樣就會(huì)縮短和減少了交通量。而后一種解決方案完全來(lái)自于草根的智慧。
事實(shí)上，正是城市規(guī)劃專家、政府和民眾三者能各司其職，互相溝通和傾聽(tīng)，才最終促成了這個(gè)超級(jí)全民參與樣本的成功。
在溫哥華，市民參與城市規(guī)劃的熱情自此被激發(fā)之后并沒(méi)有隨著這一計(jì)劃的結(jié)束而殆盡。在這一規(guī)劃的落實(shí)階段，居民甚至?xí)鲃?dòng)配合。一些積極參與并組織討論的市民甚至被選為議員。
而當(dāng)時(shí)一些組織市民討論或進(jìn)行公眾參與的機(jī)制也被沿用至今，“比如利用媒體、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行大量宣傳，在大街小巷設(shè)立宣傳點(diǎn)?！睖馗缛A市城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)助理委員肯特·蒙羅說(shuō)。
對(duì)此，安·麥阿菲女士的評(píng)價(jià)是：這是一個(gè)真正的自下而上的規(guī)劃流程。如今溫哥華大多數(shù)城市發(fā)展政策都源自1995年的城市規(guī)劃方案，而全民參與的過(guò)程也大大提升了市民們對(duì)于這座城市的滿意度和歸屬感?！霸跍馗缛A，當(dāng)提到公眾參與的重要作用時(shí)，人們往往會(huì)引用一句翻譯自中國(guó)的古代諺語(yǔ)，‘聞之不若見(jiàn)之；見(jiàn)之不若知之，知之不若行之’?！笨咸亍っ闪_先生說(shuō)道，“只有讓公眾真正參與決策，他們才能理解最終決策?！?nbsp;