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國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）

　　2010年1月29日，我們將《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見。對此，社會高度關(guān)注、討論熱烈。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。根據(jù)各方面的意見，我們對征求意見稿作了進一步修改，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》?，F(xiàn)將第二次公開征求意見稿及其說明全文公布，再次征求社會各界意見，并對有關(guān)事項通知如下：

　　有關(guān)單位和各界人士可以在2010年12月30日前，通過以下三種方式提出意見：

　?。ㄒ唬┑顷憽爸袊ㄖ菩畔⒕W(wǎng)”（網(wǎng)址：http://www.chinalaw.gov.cn），通過網(wǎng)站首頁左側(cè)的《法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)》，對第二次公開征求意見稿提出意見。

    （二）通過信函方式將意見寄至：北京市1750信箱（郵政編碼：100017），并請在信封上注明“國有土地上房屋征收與補償條例征求意見”字樣。

　?。ㄈ┩ㄟ^電子郵件方式將意見發(fā)送至：fwzs@chinalaw.gov.cn。 　　　

國務(wù)院法制辦公室
二〇一〇年十二月十五日

　 2010年1月29日，我們將《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》（以下簡稱征求意見稿）向社會公開征求意見。對此，社會高度關(guān)注、討論熱烈。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。大多數(shù)意見認為，制定《國有土地上房屋征收與補償條例》，規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益，非常必要。同時，社會各界圍繞著征收補償、公共利益界定、征收程序以及強制搬遷等問題也提出了許多意見和建議。遵照國務(wù)院領(lǐng)導的批示精神，我們與發(fā)展改革委、國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等單位共同成立了工作組，對反饋的意見和建議逐條進行了整理、分析，選取40多個典型城市就建設(shè)用地來源、房屋拆遷和土地征收等情況進行了專項調(diào)查統(tǒng)計，到北京、上海、天津、廣東、遼寧等地方進行了實地調(diào)研，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關(guān)部門負責同志以及被拆遷人多次座談，并請經(jīng)濟、法律、規(guī)劃、土地、評估等方面的專家對有關(guān)問題多次進行論證。工作組綜合各方面意見，對征求意見稿作了進一步修改，并多次征求了全國人大常委會法制工作機構(gòu)和中央國家機關(guān)的意見，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》（以下簡稱二次征求意見稿）。

　　這個條例關(guān)系全局，非常重要。從2007年我們開始著手起草、研究條例草案以來，除有關(guān)部門研究討論會議以外，召開了43次的各類座談會、論證會，1070多人次參加討論。通過征求意見或書面調(diào)查，收到書面意見7500多份。其中，1月29日公開征求意見后召開的座談會、論證會就有27次，760多人次參與。為了進一步修改好這個條例，方便公眾對二次征求意見稿的了解，進一步提出修改意見和建議，現(xiàn)將有關(guān)修改情況說明如下：

　　 一、修改的指導思想

　　當前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，也處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要時期，如何更好地從我國實際情況出發(fā)，既有利于穩(wěn)步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，又在這一進程中切實維護好被征收人的合法權(quán)益，是我們修改條例的出發(fā)點和目的。條例關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)的全局，核心是要統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收人利益，既要使公共利益需要得以實現(xiàn)，又要使被征收人的利益得到切實保護。政府為了公共利益需要征收房屋，不能使被征收人利益受到損失，應(yīng)當充分做好群眾工作，取得群眾的理解和支持。

　　 二、關(guān)于補償

　　房屋征收的補償是群眾最為關(guān)注的問題，社會各界對此共提出13332條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張補償標準應(yīng)當是房地產(chǎn)市場價格，能夠保證被征收人可以在市場上購買到區(qū)位、面積、環(huán)境等條件相似的住房。二是建議房地產(chǎn)市場評估應(yīng)當考慮多種因素，如產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、裝修、停產(chǎn)停業(yè)損失、交通成本、物業(yè)費、采暖費、停車費的增加等；也有意見提出，對補償上限作出規(guī)定，防止過度補償；對評估價格有異議的，應(yīng)當有明確的異議解決機制。三是主張評估機構(gòu)應(yīng)當由被征收人選擇確定，評估機構(gòu)應(yīng)是獨立機構(gòu)，與當?shù)卣疅o利害關(guān)系，任何人不得干預(yù)評估。四是建議明確非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標準。五是建議對違法建筑要區(qū)分情況，不能“一刀切”。六是建議對回遷作出更加明確的規(guī)定。七是主張補償協(xié)議應(yīng)公布，防止暗箱操作，也有意見反對公布，主張保護被征收人隱私權(quán)。

　　征求意見稿規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！北疽馐且凑帐袌鰞r格進行評估確定貨幣補償金額，但這種表述引起了歧義。結(jié)合社會各界所提意見，二次征求意見稿明確規(guī)定，“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，按照房屋征收評估辦法評估確定?！薄皩υu估確定的價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定?！薄胺课菡魇赵u估辦法，由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當向社會公開征求意見?！边€規(guī)定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人選定，被征收人選定評估機構(gòu)的具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定。

　　二次征求意見稿規(guī)定，征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，政府應(yīng)當優(yōu)先給予住房保障。就是說，政府對符合住房保障條件的被征收人除給予補償外，還應(yīng)優(yōu)先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待輪候保障房。此外，二次征求意見稿還對“回遷”進一步作了明確，規(guī)定因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　征求意見稿規(guī)定，對停產(chǎn)停業(yè)損失給予適當補償。為了切實保障被征收人合法權(quán)益，增強條例可操作性，二次征求意見稿將“適當補償”修改為根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，具體辦法由市、縣級人民政府規(guī)定。

　　違法建筑原則上不予補償，特別是公告征收范圍之后新建、擴建、改建房屋，是被征收人投機取巧、侵占公共利益的非法行為，給予補償，于法于理不合，對納稅人和其他守法的被征收人不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當先由有關(guān)部門進行認定、處理。因此，二次征求意見稿規(guī)定，政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依照法律、法規(guī)對征收范圍內(nèi)未經(jīng)依法登記的建筑予以認定、處理。處理后確認為違法建筑的，不予補償。

　　總之，二次征求意見稿有關(guān)對被征收房屋價值的補償和對搬遷、臨時安置和停產(chǎn)停業(yè)損失予以補償以及政府優(yōu)先給予住房保障等措施的規(guī)定，可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻的被征收人比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧。在補償問題上，政府應(yīng)當進行深入細致的群眾工作，盡量通過與被征收人協(xié)商的方式解決，實在協(xié)商不成的，再作出補償決定，補償決定確定的補償標準和內(nèi)容應(yīng)當與簽訂補償協(xié)議的補償標準和內(nèi)容一致。

　　三、關(guān)于征收范圍

　　征收范圍的確定即公共利益的界定一直是社會各界關(guān)注的熱點，對此共提出9161條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張對公共利益的界定不宜過寬。如國家重點扶持并納入規(guī)劃的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的最終用途可能具有商業(yè)性質(zhì)，凡是具有營利性的項目都不應(yīng)屬于公共利益。二是主張公共利益應(yīng)當是所有公眾都能共享的權(quán)益，應(yīng)該完全由國家財政投資建設(shè)，因此，收費的公路、教育、醫(yī)療、市場化運作的經(jīng)濟適用住房建設(shè)等都不應(yīng)屬于公共利益。三是認為征求意見稿對公共利益的七項規(guī)定還不夠全面，實施城市總體規(guī)劃，為城市發(fā)展和建設(shè)進行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區(qū)、經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)等城市建設(shè)，都屬于公共利益。四是危舊房改造不好界定，應(yīng)當對危房和舊房進行區(qū)分，也有意見提出危舊房改造中存在商業(yè)開發(fā)，不屬于公共利益。

　　按照憲法、物權(quán)法、土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當基于“公共利益”需要，但對“公共利益”的范圍，沒有具體規(guī)定。我們在對條例和《土地管理法（修訂草案）》進行統(tǒng)籌研究的基礎(chǔ)上經(jīng)與各方面反復(fù)論證認為，公共利益的內(nèi)涵與外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，是不同的。公共利益的界定，必須考慮我國的國情。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩(wěn)定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準。不能因醫(yī)院、學校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等收費就否認這些項目的公共利益屬性。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建，與廣大城鎮(zhèn)居民生活、工作密切相關(guān)，這些項目的實施既改善了城鎮(zhèn)居民居住、工作條件，又改善了城市環(huán)境，提升了城市功能，也屬于公共利益的一個方面。實現(xiàn)科學發(fā)展、節(jié)約合理利用土地、嚴格保護耕地，要通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，加以調(diào)控。只要對被征收人按照房地產(chǎn)市場價格給予公平補償，公共利益和被征收人的利益就不會對立，而是可以統(tǒng)一的。

　　基于上述考慮，二次征求意見稿規(guī)定建設(shè)項目都應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，并明確因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)以及國家機關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實行房屋征收。保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。

　　四、關(guān)于征收程序

　　征收程序是規(guī)范政府征收行為、維護被征收人合法權(quán)益的重要保障，社會各界對此共提出11054條意見，主要集中在以下幾個方面：一是主張政府在論證時應(yīng)當將補償方案作為論證內(nèi)容，并將補償標準、安置補償意向、估價單位等予以公告，征求被征收人意見。二是認為發(fā)生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設(shè)計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。三是危舊房改造征求意見程序應(yīng)更加明確，如舊房的標準、對危房和舊房應(yīng)區(qū)別對待，90%的比例是按戶數(shù)還是按產(chǎn)權(quán)面積計算。有意見提出，全體被征收人同意才可以改造；也有意見提出，90%的比例太高，建議改為多數(shù)或者2/3、4/5同意。

　　程序性規(guī)定，是為了規(guī)范政府的征收活動，切實保證在征收、補償活動過程中統(tǒng)籌兼顧好公共利益和被征收群眾利益。二次征求意見稿規(guī)定，房屋征收部門擬定房屋征收范圍、征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行風險評估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。房屋征收部門應(yīng)當根據(jù)被征收人意見，對房屋征收范圍、征收補償方案進行修改，并報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。政府應(yīng)當將房屋征收決定及時公告。將征求意見稿有關(guān)危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意和補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補償協(xié)議簽約率達到三分之二以上的方可生效的規(guī)定，修改為保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，經(jīng)市、縣級人民代表大會審議通過。

　　為了保證程序公開、公正和補償?shù)轿?，二次征求意見稿還規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當將被征收房屋的調(diào)查結(jié)果和分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向全體被征收人公布。達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請政府作出補償決定。申請人民法院強制執(zhí)行前，房屋征收部門應(yīng)當按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。

　　為了給被征收人提供充分的行政救濟和司法救濟途徑，二次征求意見稿同時規(guī)定，被征收人對征收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議規(guī)定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟。

　　為了加強對房屋征收與補償行為的監(jiān)督，二次征求意見稿還明確，上級政府應(yīng)當加強對下級政府工作的監(jiān)督，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當會同同級財政、國土資源等有關(guān)部門加強指導。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對政府和有關(guān)部門或者機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)察。審計機關(guān)應(yīng)當加強對征收補償費用的管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。

　　五、關(guān)于房屋征收實施機構(gòu)

　　房屋征收實施機構(gòu)是受房屋征收部門委托承擔房屋征收與補償具體工作的機構(gòu)，公開征求意見中涉及房屋征收實施機構(gòu)的意見共2454條，主要集中在以下幾個方面：一是認為房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應(yīng)當是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營利性組織，并且對受委托單位應(yīng)當進行嚴格的監(jiān)管和限制。二是認為受委托單位不能是開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項目有利益關(guān)系的單位。三是認為房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補償與搬遷的具體工作。

　　按照現(xiàn)行規(guī)定，建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟利益相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構(gòu)，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施機構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構(gòu)實施房屋征收與補償?shù)男袨閼?yīng)當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動，任何單位和個人都不得采取暴力、脅迫以及中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。

　　六、關(guān)于強制搬遷

　　征收過程中的強制搬遷是社會各界普遍關(guān)注的熱點問題，共提出3950條意見，主要集中在以下兩個方面：一是認為政府作為房屋征收主體，是當事人一方，不應(yīng)有行政強拆權(quán)，政府只能依法申請法院強制拆遷；或者即使政府強制拆遷，也必須依法申請法院裁決后方可強制拆遷，建議取消行政強制拆遷制度。二是認為為了提高征收工作的效率，保證建設(shè)活動的順利進行，有必要保留行政強制拆遷，但應(yīng)當對行政強制拆遷的條件和程序作出嚴格限定。

　　按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，政府既可以責成有關(guān)部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2%左右，強制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。根據(jù)全國人大常委會辦公廳于2009年8月28日向社會公開征求意見的《行政強制法（草案）（三次審議稿）》第十三條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定，排除了行政法規(guī)設(shè)定強制執(zhí)行的可能性。據(jù)此，二次征求意見稿規(guī)定由政府申請法院強制執(zhí)行，取消了行政強制拆遷。這樣規(guī)定，有利于加強對基層政府征收補償活動的制約，有利于減少在房屋征收與補償中的矛盾。

　　此外，還有意見認為，條例應(yīng)當包括對集體土地上的房屋征收活動。我們經(jīng)研究認為，條例和土地管理法在公共利益的界定和對被征收人給予公平補償，保證其利益不受損害并有所改善，不使為公共利益作出貢獻的被征收人比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧等原則應(yīng)當是一致的；我們在研究中也是統(tǒng)籌考慮的。但是按照現(xiàn)行的法律制度，國有土地上的房屋征收和集體土地征收分別是由條例和土地管理法調(diào)整的，我們將會同有關(guān)部門繼續(xù)抓緊土地管理法的修改工作。

　　我們還根據(jù)各方意見，對法律責任進一步作了明確、細化。對市、縣級人民政府、房屋征收部門及其工作人員違反本條例規(guī)定的行為，責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職直至開除的處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。