城市建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價指標(biāo)體系完善分析
2015-09-25 00:00:00 本網(wǎng)站
作者：胡召林
引言
我國正處于高速城市化階段，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力涌入城市以及城市自身面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，需要相應(yīng)的容納空間，然而土地自然供給的剛性、耕地資源的稀缺性與城市建設(shè)對土地?zé)o限需求的矛盾，決定了城市發(fā)展必須改變對土地的無限依賴和粗放經(jīng)營模式，而必須走“集約化、高效化、節(jié)能型”道路。為此2008年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），旨在進(jìn)一步加強(qiáng)全國用地管理、促進(jìn)節(jié)約集約用地。
根據(jù)國發(fā)〔2008〕3號精神，國土資源部2008年制定頒布了國標(biāo)《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》（TD/T 1018-2008）（以下簡稱《規(guī)程》，2012年部署開展全國沈陽等14個重點(diǎn)城市集約利用評價試點(diǎn)，13年部署開展了原平等20個小城市的集約利用評價試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)工作的開展，2014年出臺《關(guān)于部署開展全國城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作的通知》（國土資函【2014】210號），部署開展全國城市土地節(jié)約集約利用評價工作，計劃用5年時間（2014年-2018年）完成并建立全國城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價數(shù)據(jù)庫，我公司今年目前也中標(biāo)了眉山市、都江堰市城市建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價項目工作，正在開展評價技術(shù)方案和前期資料收集工作，通過對規(guī)程的學(xué)習(xí)研究和實際技術(shù)方案的參與制定，筆者認(rèn)為集約評價工作成果的可靠性、科學(xué)性和實用性最核心部分在于評價指標(biāo)體系和評價方法體系的科學(xué)性和完備性，筆者以居住功能區(qū)為例來研究分析評價指標(biāo)體系的完善。
1 城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)理論
我們先來簡述一下建設(shè)用地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)理論，總結(jié)其內(nèi)涵，再行究分析評價指標(biāo)體系的完善。
總結(jié)國內(nèi)外土地集約利用研究成果，土地集約利用的理論基礎(chǔ)主要包括報酬遞增遞減理論、區(qū)位理論、土地供需理論、土地可持續(xù)發(fā)展理論，下面來簡述以上理論基本原理及對土地集約利用評價的作用。
1.1 邊際報酬遞增遞減理論
該理論基本原理就是：在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、自然等條件下，在其它要素投入不變情況下，不斷增加某一種投入要素，土地邊際效益會經(jīng)歷增加、不變、減少的過程（如下圖）。
邊際報酬遞增遞減示意圖
邊際報酬遞增遞減理論說明在城市土地利用中需要適度高投入，投入過少，就存在土地粗狂利用情況，但過度投入，也存在利用過度，環(huán)境生態(tài)差等情況，其對土地集約利用評價指標(biāo)體系建設(shè)完善指導(dǎo)意義就是土地投入產(chǎn)出及利用強(qiáng)度指標(biāo)（可以看作是投入產(chǎn)出的實際表現(xiàn)載體）是必需考慮的。
1.2 區(qū)位理論
區(qū)位是指人類行為活動的空間，區(qū)位理論是關(guān)于人類活動的空間分布及其空間中的相互關(guān)系的學(xué)說。具體地講，是研究人類經(jīng)濟(jì)行為的空間區(qū)位選擇及空間區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動優(yōu)化組合的理論。研究城市空間區(qū)位理論很多，總結(jié)起來其核心是優(yōu)化城市空間布局，根據(jù)土地利用不同類型和特點(diǎn)，配置土地資源，促進(jìn)土地合理、高效、集約利用。
區(qū)位理論對土地集約利用評價指標(biāo)體系建設(shè)完善指導(dǎo)意義可以總結(jié)為必需針對用地類型和特點(diǎn)設(shè)置評價指標(biāo)，如工業(yè)用地評價指標(biāo)與居住用地評價指標(biāo)應(yīng)有差異。
1.3 土地供需理論
土地作為一種特殊的商品，在許多方面具有特殊性：其位置固定不變，自然供給不變，經(jīng)濟(jì)供給彈性有限，土地供需既受一般商品供求規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求形式。土地供求平衡是相對的、暫時的，而不平衡是絕對的。由于我國土地稀缺，人口眾多，土地供需矛盾十分突出。
土地供需理論指導(dǎo)意義就是需要注重城市建設(shè)用地挖潛，設(shè)置相關(guān)挖潛指標(biāo)。
1.4 土地可持續(xù)發(fā)展理論
土地可持續(xù)利用是以保護(hù)土地環(huán)境為基礎(chǔ)，以滿足人類當(dāng)前和未來需要為核心，尋找一條人類、經(jīng)濟(jì)、社會、科技、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)發(fā)展，土地開發(fā)利用以不損害下一代利益的前提下，滿足當(dāng)前人類需要，保障經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展。
土地可持續(xù)發(fā)展是土地集約利用評價必需遵守的理論和原則，因此在評價指標(biāo)設(shè)置時必需考慮生態(tài)等指標(biāo)，或者在設(shè)置建設(shè)強(qiáng)度指標(biāo)時不能完全以指標(biāo)越高越優(yōu)來進(jìn)行評價。
除上述基本理論外，土地集約評價基礎(chǔ)理論還包括地租地價理論、土地制度理論、土地規(guī)劃理論等，在此不在贅述。
2、城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵
中外專家學(xué)者對土地集約利用內(nèi)涵理解各有側(cè)重，結(jié)合以上地集約評價基礎(chǔ)理論，我們大致可以理解如下：城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用就是：在合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展前提下，通過存量土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑，充分發(fā)揮土地潛力，提高建成區(qū)土地使用效率和利用效率，使土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)，促進(jìn)城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能不斷提升。
集約利用內(nèi)涵顯示增加土地投入、改善經(jīng)營管理是手段，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、布局是保障，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，不斷提高使用和利用效率是目標(biāo)。
3 現(xiàn)行《規(guī)程》設(shè)置的定量評價指標(biāo)體系及其指標(biāo)作用分析——以居住功能區(qū)為例
現(xiàn)行《規(guī)程》設(shè)置的居住功能區(qū)定量指標(biāo)體系主要如下表：
如上表，《規(guī)程》設(shè)置的居住功能區(qū)定量指標(biāo)主要包括綜合容積率、人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施完備度、住宅地價實現(xiàn)水平、建筑密度等五個，涵蓋利用強(qiáng)度、利用效益、保障完備和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等類型，下面具體分析各指標(biāo)的作用。
綜合容積率：綜合容積率是土地利用強(qiáng)度最綜合性指標(biāo)，也是最直接反映居住功能區(qū)投入后成果最直觀的表現(xiàn)載體，因此在某種意義上說綜合容積率也是產(chǎn)出效果類指標(biāo)。容積率越高，土地集約利用程度越高，但根據(jù)邊際報酬遞增遞減原理，隨著容積率的提高，超過一定限度，會造成基礎(chǔ)設(shè)施的配套跟不上，影響居民的生活質(zhì)量，反而造成利用集約度下降。
人口密度：人口密度是利用社會效益指標(biāo)，也是比較直接反映居住功能區(qū)利用效果的指標(biāo)。在一定限度內(nèi)，人口密度越高，意味著人均用地越少，集約程度也越高，但與綜合容積率一樣，人口密度超過一定限度，也會造成基礎(chǔ)設(shè)施的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，公共服務(wù)設(shè)施的緊張，城市環(huán)境質(zhì)量下降，影響居民的生活質(zhì)量，使環(huán)境效益、生態(tài)效益、社會效益下降。
基礎(chǔ)設(shè)施完備度：基礎(chǔ)設(shè)施完備程度是決定功能區(qū)內(nèi)居民生活質(zhì)量的重要因素，顯然基礎(chǔ)設(shè)施完備度越高，居民生活越方便，土地集約利用程度越高。
住宅地價實現(xiàn)水平是通過土地供需市場狀況來量化投入產(chǎn)出水平的一個指標(biāo)。但由于基準(zhǔn)地價是政府調(diào)控土地供應(yīng)價格的基礎(chǔ)參考依據(jù)，對于已高度市場化調(diào)節(jié)的居住用地市場基準(zhǔn)地價作用已不是很明顯，因此住宅地價實現(xiàn)水平指標(biāo)內(nèi)涵值得商榷。
建筑密度：建筑密度也是一個單項相對利用強(qiáng)度指標(biāo)，是反映居住生活質(zhì)量的指標(biāo)，與綜合容積率不一樣的是，建筑密度相對越小，居住環(huán)境相對越高，但土地利用集約程度也相對較低，密度相對越高，居住質(zhì)量會下降，但集約利用程度會提高，因此建筑密度是一個明顯的適度指標(biāo)，必需與綜合容積率等指標(biāo)配套使用。
4 居住功能區(qū)定量指標(biāo)體系的完善
4.1 《規(guī)程》設(shè)置指標(biāo)內(nèi)涵使用的完善
據(jù)前述，《規(guī)程》設(shè)置的居住功能區(qū)定量分析指標(biāo)包括綜合容積率、人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施完備度、住宅地價實現(xiàn)水平和建筑密度五個，其中基礎(chǔ)設(shè)施完備度屬于完全正相關(guān)指標(biāo)，建筑密度屬于適度指標(biāo)，《規(guī)程》也很明確，筆者認(rèn)為這兩個指標(biāo)在評價使用上無多大爭議，但綜合容積率、人口密度、住宅地價實現(xiàn)水平三個指標(biāo)在使用上筆者認(rèn)為《規(guī)程》有值得商榷的地方，下面來具體分析。
據(jù)前述，綜合容積率、人口密度均屬于土地利用效果（經(jīng)濟(jì)和社會效果）載體指標(biāo)，根據(jù)邊際報酬遞增遞減原理，在一定合理范圍內(nèi)，綜合容積率、人口密度越高，土地集約利用程度越高，但超過一定限度，隨著綜合容積率、人口密度的繼續(xù)增加，會引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的不足或超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)設(shè)施的緊張、環(huán)境生態(tài)質(zhì)量的下降，居民生活反而不便，造成土地利用集約程度的下降，因此綜合容積率、人口密度也是屬于適度指標(biāo)，而非《規(guī)程》確定的完全正相關(guān)指標(biāo)。同時根據(jù)區(qū)位理論，各個城市所處區(qū)域自然經(jīng)濟(jì)條件、功能定位不一樣，在分析確定合理就容積率、人口密度臨界線時也不一樣。以都江堰市為例，都江堰臨近地震帶，受地震影響較大，同時，都江堰地處成都市上風(fēng)上水方向，其水源是成都平原地區(qū)生產(chǎn)生活的主要源頭，另外都江堰也是一個著名旅游勝地，是一個旅游城市，環(huán)境相對要求更高，因此都江堰市綜合容積率、人口密度的合理臨界值相比成都市中心城區(qū)或成都市近郊區(qū)肯定明顯要低。
筆者前面就分析到住宅地價實現(xiàn)水平的內(nèi)涵值得商榷，因為從目前看基準(zhǔn)地價對于已高度市場化的居住用地市場來說，作用很弱，從目前各地基準(zhǔn)地價公布實施狀況看，居住（住宅）用地基準(zhǔn)地價基本上都遠(yuǎn)低于居?。ㄗ≌┦袌鰞r格，且各地低于市場價格幅度不盡一致，運(yùn)用現(xiàn)有“住宅地價實現(xiàn)水平”指標(biāo)就存在兩個問題，一是該指標(biāo)會出現(xiàn)各城市均為正值狀況，即拋開其它指標(biāo)該單項指標(biāo)顯示各城市均為集約狀況，第二就是各城市該項指標(biāo)高低取決于居住用地市場價格與基準(zhǔn)地價的偏離幅度，這有悖于評價初衷，也未真實反映各城市土地集約程度差異。考慮在目前通過地價來反映土地集約程度相對較困難，如沒有更合適指標(biāo)，也可考慮取消該指標(biāo)。
4.2 設(shè)置指標(biāo)的增補(bǔ)分析
《規(guī)程》設(shè)置的居住功能區(qū)定量分析指標(biāo)側(cè)重于土地利用強(qiáng)度方面，根據(jù)可持續(xù)利用理論，集約利用內(nèi)應(yīng)以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)為核心，明顯《規(guī)程》定量分析指標(biāo)相對缺乏社會、生態(tài)環(huán)境分析指標(biāo)?！兑?guī)程》在定性分析中有生態(tài)環(huán)境分析，其實仔細(xì)分析定性分析中很多社會環(huán)境因素是可以定量化的，也應(yīng)該納入定量評價中，筆者以指標(biāo)的獨(dú)立可比性、可操作性（可量化）、動態(tài)性等放方面為選取原則，建議從以下幾個方面考慮定量分析指標(biāo)的增補(bǔ)：
4.2.1 社會指標(biāo)，主要考慮公共服務(wù)設(shè)施的擁有和方便程度，以單位人口所擁有的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量來量化，主要考慮與居民生活質(zhì)量密切相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文體等因素，如萬人所擁有的醫(yī)療床位、萬人所擁有的中小學(xué)生入學(xué)位、萬人所擁有的文體設(shè)施面積等，這些指標(biāo)屬于適度指標(biāo)，在合理區(qū)間內(nèi)，指標(biāo)越高，居民生活越方便，集約利用程度越高，但在我國人地矛盾十分突出的情況下，還不具備越高越好的條件。
4.2.2 生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，主要可以考慮可以量化的指標(biāo)，如人均公共綠地，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等，人均公共綠地也是屬于適度指標(biāo)，在我國目前城市化進(jìn)程不斷加大，人地矛盾十分突出情況下，還不能達(dá)到公共綠地極大化條件，這勢必擠占其它用地，反而造成土地利用的不可持續(xù)?？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)率可以視為完全正相關(guān)指標(biāo)。
城市土地集約利用評價的指標(biāo)體系是評價的核心，筆者從土地集約利用的基礎(chǔ)理論出發(fā)，以居住用地為例，來分析總結(jié)了現(xiàn)行《規(guī)程》設(shè)置的部分定量評價指標(biāo)的內(nèi)涵缺陷和尚可補(bǔ)充完善的指標(biāo)，由于城市土地集約評價工作尚在開展中，筆者的建議尚未進(jìn)行實證研究，也需通過評價工作實踐對整體評價指標(biāo)體系進(jìn)行更深入更全面研究，藉此為城市集約利用評價項目的開展和以后《規(guī)程》的修改完善提供更多更好的建議。